با افزایش روزهای آلوده در فصل پاییز، بار دیگر موضوع اجرای قانون هوای پاک و مسئولیت دستگاه‌های اجرایی در کنترل آلودگی هوا مطرح شده است قانونی که با وجود گذشت نزدیک به یک دهه از تصویب آن، همچنان بخش قابل توجهی از تکالیفش روی زمین مانده و بررسی دیوان محاسبات نیز از اجرای کامل تنها 12 درصد احکام آن حکایت دارد. با ورود به فصل پاییز و افزایش تدریجی آلودگی هوا، بار دیگر موضوع اجرای قانون هوای پاک و مسئولیت دستگاه‌های اجرایی در کنترل آلاینده‌ها به یکی از مطالبات جدی شهروندان تبدیل شده است.
امروز دومین روز متوالی است که کیفیت هوای پایتخت در وضعیت نامطلوب قرار دارد و در این دو روز، طرح زوج و فرد از درِ منازل به اجرا درآمده است؛ محدودیتی که بار دیگر نشان می‌دهد مدیریت آلودگی هوا در کلان‌شهرها همچنان با چالش‌های جدی روبه‌رو است.
این در حالی است که مقابله با آلودگی هوا صرفاً به تصمیم‌های مقطعی مانند محدودیت تردد خودروها یا اجرای طرح‌های اضطراری خلاصه نمی‌شود، بلکه قانون هوای پاک مجموعه‌ای از تکالیف مشخص را برای دستگاه‌های اجرایی تعیین کرده است تا با کنترل منابع آلاینده، نوسازی ناوگان حمل‌ونقل، استانداردسازی سوخت و توسعه انرژی‌های پاک، از شکل‌گیری و تشدید آلودگی هوا جلوگیری کنند.
با این حال، پرسش اساسی این است که چرا با وجود تصویب چنین قانونی، همچنان در روزهای آلوده، راهکار اصلی مدیریت بحران به محدودیت تردد و تعطیلی فعالیت‌ها محدود می‌شود و تکالیف پیش‌بینی‌شده برای دستگاه‌های مسئول به‌طور کامل اجرا نشده است؟ قانون هوای پاک؛ از تصویب تا اجرای ناقص قانون هوای پاک در سال 1396 و با هدف جایگزینی قانون «نحوه جلوگیری از آلودگی هوا» به تصویب رسید. این قانون در 34 ماده و 39 تبصره، مجموعه‌ای از الزامات و مسئولیت‌ها را برای دستگاه‌های مختلف اجرایی پیش‌بینی کرده است.
بر اساس احصای انجام‌شده، حدود 176 «تکلیف ـ دستگاه» در این قانون شناسایی شده است. منظور از این عنوان، مسئولیت‌هایی است که ممکن است اجرای یک تکلیف قانونی را بر عهده چند دستگاه به‌صورت مشترک قرار دهد؛ برای مثال، توسعه و نوسازی حمل‌ونقل عمومی صرفاً بر عهده یک نهاد نیست و دستگاه‌هایی مانند وزارت کشور و شهرداری‌ها در تحقق آن مسئولیت دارند. در مجموع، 23 دستگاه اجرایی از جمله وزارتخانه‌های نفت، نیرو، کشور و صنعت، معدن و تجارت، شهرداری‌ها، پلیس و سازمان‌های نظارتی، متناسب با حوزه مأموریت خود در اجرای این قانون مسئولیت دارند.
با وجود گستردگی این تکالیف، ارزیابی‌های نظارتی نشان می‌دهد فاصله قابل توجهی میان آنچه قانون مقرر کرده و آنچه در عمل اجرا شده، وجود دارد. فقط 12 درصد احکام قانون هوای پاک به‌طور کامل اجرا شده است یکی از مهم‌ترین مستندات درباره وضعیت اجرای قانون هوای پاک، گزارش دیوان محاسبات کشور از عملکرد دستگاه‌های اجرایی در سال 1402 است. بر اساس بررسی‌های این نهاد نظارتی درباره وضعیت اجرای 228 حکم احصاشده مربوط به 23 دستگاه اجرایی متولی قانون هوای پاک، تنها 12 درصد احکام، معادل 28 حکم، به‌طور کامل اجرا شده است.
این احکام عمدتاً به تدوین و تصویب آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها مربوط بوده‌اند. همچنین 61 درصد احکام، معادل 138 حکم، به‌صورت ناقص در حال اجرا بوده و 27 درصد احکام اصلی و تأثیرگذار قانون، معادل 62 حکم، همچنان از سوی دستگاه‌های اجرایی اجرا نشده است. این آمار به‌خوبی نشان می‌دهد که مسئله اجرای قانون هوای پاک صرفاً به کمبود برخی زیرساخت‌ها یا دشواری‌های فنی محدود نیست؛ بلکه بخش قابل توجهی از تکالیفی که قانون‌گذار برای دستگاه‌های اجرایی تعیین کرده، هنوز به مرحله اجرا نرسیده است.
نکته قابل تأمل در این میان آن است که سهم احکام کاملاً اجراشده عمدتاً مربوط به تدوین و تصویب آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌هاست؛ در حالی که آنچه مستقیماً می‌تواند به کاهش آلودگی هوا منجر شود، اجرای عملیاتی تکالیف در حوزه‌هایی مانند سوخت، خودرو، حمل‌ونقل عمومی و کنترل آلایندگی صنایع است. دیوان محاسبات کشور همچنین با اشاره به محدودیت منابع اعتباری برای اجرای قانون، تأکید کرده است که صددرصد منابع حاصل از عوارض سبز موضوع ماده 27 قانون مالیات بر ارزش افزوده باید در راستای حفاظت از محیط زیست، از جمله اجرای قانون هوای پاک، اختصاص یابد.
این تأکید، یک سؤال مهم را پیش روی دستگاه‌های مسئول قرار می‌دهد: منابع مالی پیش‌بینی‌شده برای مقابله با آلودگی هوا تا چه اندازه به اجرای تکالیف قانونی اختصاص یافته و چه میزان از این منابع عملاً به نتیجه قابل اندازه‌گیری در کاهش آلاینده‌ها منجر شده است؟ کدام دستگاه‌ها باید پاسخگوی هوای آلوده باشند؟ قانون هوای پاک برای مقابله با منابع مختلف آلودگی، وظایف مشخصی را بر عهده دستگاه‌های اجرایی گذاشته است.
بررسی این تکالیف نشان می‌دهد مسئولیت کنترل آلودگی هوا تنها متوجه سازمان حفاظت محیط زیست نیست و مجموعه‌ای از وزارتخانه‌ها، نهادهای نظارتی و مدیریت‌های شهری باید در این زمینه پاسخگو باشند. در ادامه، مهم‌ترین تکالیف دستگاه‌های اجرایی در اجرای قانون هوای پاک آمده است: 1. وزارت نفت؛ مسئول استانداردسازی سوخت و اجرای طرح کهاب بر اساس ماده 18 قانون هوای پاک، استانداردسازی سوخت‌هایی مانند بنزین، نفت‌گاز و نفت‌کوره از جمله وظایف وزارت نفت است.
همچنین اجرای طرح کهاب (کاهش، هدایت، انتقال و بازیافت بخار بنزین) در جایگاه‌های سوخت، با هدف کنترل انتشار بخارات بنزین، از دیگر تکالیف این وزارتخانه محسوب می‌شود. در این بخش باید مشخص شود چه میزان از سوخت توزیعی کشور با استانداردهای مصوب انطباق دارد، وضعیت اجرای طرح کهاب در جایگاه‌های سوخت چگونه است و چه تعداد از جایگاه‌ها همچنان در اجرای این تکلیف با مشکل مواجه‌اند. 2.وزارت کشور و شهرداری‌ها؛ مسئول توسعه حمل‌ونقل عمومی بر اساس ماده 10 قانون هوای پاک، توسعه حمل‌ونقل عمومی شهری از تکالیف وزارت کشور و شهرداری‌هاست.
همچنین ساماندهی ترافیک شهری مطابق ماده 7 بر عهده شهرداری‌ها قرار دارد. با توجه به نقش خودروهای شخصی در انتشار آلاینده‌ها، توسعه ناوگان اتوبوسرانی و حمل‌ونقل عمومی، نوسازی ناوگان فرسوده و کاهش وابستگی سفرهای شهری به خودروهای شخصی از اقدامات ضروری در این حوزه است. در این زمینه باید پرسید چرا با وجود گذشت چند سال از تصویب قانون، همچنان بسیاری از کلان‌شهرها با کمبود ناوگان حمل‌ونقل عمومی مواجه‌اند و سهم حمل‌ونقل عمومی در جابه‌جایی شهروندان با اهداف پیش‌بینی‌شده فاصله دارد؟ 3. وزارت صمت؛
مسئول اسقاط خودروهای فرسوده بر اساس ماده 8 قانون هوای پاک و مقررات مرتبط با ساماندهی صنعت خودرو، اسقاط وسایل نقلیه فرسوده از جمله تکالیف وزارت صنعت، معدن و تجارت است. تردد خودروهای فرسوده و موتورسیکلت‌های آلاینده از عوامل تشدید آلودگی هوا در شهرهای بزرگ محسوب می‌شود. بنابراین عملکرد این وزارتخانه در اجرای برنامه‌های اسقاط و جایگزینی خودروهای فرسوده باید به‌صورت دقیق بررسی شود. پرسش این است که چه تعداد خودروی فرسوده باید از چرخه تردد خارج می‌شد، چه تعداد واقعاً اسقاط شده و چه موانعی مانع اجرای کامل این برنامه شده است؟ 4. وزارت نیرو؛
مسئول کنترل آلایندگی نیروگاه‌ها و توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر بر اساس ماده 13 قانون هوای پاک، کنترل آلایندگی نیروگاه‌ها از جمله وظایف وزارت نیرو است. همچنین ماده 19 این قانون، توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر را مورد توجه قرار داده است. در این بخش، عملکرد وزارت نیرو در کنترل انتشار آلاینده‌ها از نیروگاه‌ها، میزان استفاده از سوخت‌های استاندارد و روند توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر باید مورد ارزیابی قرار گیرد. 5. پلیس راهور؛ مسئول برخورد با خودروهای دودزا مطابق ماده 6 قانون هوای پاک، اعمال قانون درباره وسایل نقلیه دودزا و فاقد معاینه فنی از وظایف پلیس راهور فراجاست.
با توجه به تردد گسترده خودروها و موتورسیکلت‌های آلاینده در معابر شهری، باید مشخص شود برخورد با این وسایل نقلیه با چه سازوکاری انجام می‌شود و چه میزان از تخلفات شناسایی‌شده به اعمال قانون منجر شده است. 6. وزارت کشور و وزارت راه و شهرسازی؛ مسئولیت معاینه فنی ناوگان اجرای تکالیف مربوط به معاینه فنی خودروها، موتورسیکلت‌ها، کامیون‌ها و اتوبوس‌ها نیازمند همکاری دستگاه‌های متولی حمل‌ونقل و مدیریت شهری است. در این زمینه باید وضعیت نظارت بر مراکز معاینه فنی، میزان پوشش خودروهای مشمول و برخورد با وسایل نقلیه فاقد معاینه فنی بررسی شود. 7. سازمان ملی استاندارد؛
مسئول نظارت بر معاینه فنی موتورخانه‌ها مطابق ماده 17 قانون هوای پاک، نظارت بر انجام معاینه فنی موتورخانه‌ها از جمله تکالیف سازمان ملی استاندارد است. عملکرد این سازمان در نظارت بر رعایت الزامات فنی و کاهش آلایندگی سامانه‌های گرمایشی باید مورد بررسی قرار گیرد. 8. وزارت جهاد کشاورزی و شهرداری‌ها؛ مسئول جلوگیری از پسماندسوزی بر اساس ماده 20 قانون هوای پاک، جلوگیری از سوزاندن پسماندهای شهری و کشاورزی از جمله وظایف دستگاه‌های مسئول در این حوزه است.
با توجه به تأثیر پسماندسوزی و سوزاندن بقایای محصولات کشاورزی بر کیفیت هوا، باید مشخص شود چه اقداماتی برای جلوگیری از این پدیده انجام شده و با متخلفان چه برخوردی صورت گرفته است. مدیریت آلودگی هوا به باد و باران واگذار شده است در کنار آمارهای رسمی، اظهارات مسئولان و کارشناسان نیز از کندی اجرای تکالیف قانون هوای پاک حکایت دارد. رئیس وقت کارگروه محیط زیست کمیسیون کشاورزی مجلس شورای اسلامی با اشاره به روند اجرای این قانون گفته بود که اجرای بندهای قانونی قانون هوای پاک با کندی همراه است و عملاً مدیریت آلودگی هوا به باد و باران واگذار شده است.
این اظهارنظر در کنار گزارش دیوان محاسبات، بار دیگر ضرورت پاسخگویی دستگاه‌های مسئول را مطرح می‌کند؛ چراکه در شرایطی که قانون‌گذار برای منابع مختلف آلایندگی تکالیف مشخصی تعیین کرده، نمی‌توان مدیریت آلودگی هوا را صرفاً به تغییر شرایط جوی و وزش باد موکول کرد. از سوی دیگر، کمبود منابع مالی در شهرداری‌ها، حمایت ناکافی برای تأمین ناوگان حمل‌ونقل عمومی، فاصله میان برنامه‌ریزی و اجرا، هماهنگی ضعیف بین دستگاه‌ها و چالش‌های مربوط به رعایت استانداردهای آلایندگی خودروهای داخلی، از جمله موانعی است که در مسیر اجرای کامل قانون مطرح می‌شود.
با این حال، وجود موانع اجرایی و مالی به‌تنهایی نمی‌تواند پاسخگوی وضعیت موجود باشد به‌ویژه آنکه قانون‌گذار برای هر یک از این حوزه‌ها مسئولیت‌هایی تعیین کرده و دستگاه‌های متولی موظف به ارائه گزارش عملکرد و پیگیری اجرای تکالیف خود هستند. ترک فعل در اجرای قانون هوای پاک؛ چه زمانی پای مسئولیت قضائی به میان می‌آید؟ موضوع مهم‌تر در بررسی وضعیت قانون هوای پاک، ابعاد حقوقی عدم اجرای تکالیف و امکان پیگیری ترک فعل مدیران و مسئولان دستگاه‌های اجرایی است.
در نظام حقوقی، زمانی که قانون‌گذار وظیفه مشخصی را بر عهده یک دستگاه یا مقام مسئول قرار می‌دهد، اجرای آن صرفاً یک انتخاب مدیریتی نیست، بلکه تکلیفی قانونی محسوب می‌شود. بنابراین دستگاه‌های اجرایی نمی‌توانند بدون ارائه دلایل قانونی و مستند، از انجام وظایف محوله خودداری کنند یا اجرای آن‌ها را به تعویق بیندازند. البته باید میان تأخیر در اجرای یک تکلیف، اجرای ناقص آن و استنکاف عامدانه از اجرای قانون تفاوت قائل شد؛
چراکه هر عدم اجرا یا کوتاهی اداری لزوماً عنوان مجرمانه ندارد و احراز مسئولیت کیفری مستلزم بررسی شرایط قانونی، وظیفه مشخص مقام مسئول و رفتار قابل انتساب به اوست. در همین چارچوب، ماده 576 کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) ظرفیت قانونی مهمی برای بررسی برخی مصادیق جلوگیری از اجرای قوانین فراهم کرده است. مطابق این ماده، هر یک از صاحب‌منصبان و مستخدمان و مأموران دولتی و شهرداری‌ها که از مقام خود سوءاستفاده کرده و از اجرای قوانین مملکتی یا اوامر قانونی جلوگیری کنند، با ضمانت اجرای انفصال از خدمات دولتی مواجه خواهند شد.
ماده 576 قانون مجازات اسلامی (تعزیرات): چنانچه هریک از صاحب منصبان و مستخدمین و مأمورین دولتی و شهرداری‌ها در هر رتبه و مقامی که باشند از مقام خود سوءاستفاده نموده و از اجرای اوامر کتبی دولتی یا اجرای قوانین مملکتی یا اجرای احکام یا اوامر مقامات قضائی یا هرگونه امری که از طرف مقامات قانونی صادر شده باشد جلوگیری نماید به انفصال از خدمات دولتی از یک تا پنج سال محکوم خواهد شد.
از سوی دیگر، ماده 3 قانون هوای پاک نیز در شرایط اضطرار آلودگی هوا، تکالیف و مسئولیت‌هایی برای دستگاه‌های مرتبط پیش‌بینی کرده و استنکاف مسئولان از اجرای الزامات قانونی در این شرایط را در ارتباط با ماده 576 مورد توجه قرار داده است. بنابراین بررسی وضعیت اجرای قانون هوای پاک نباید صرفاً به انتشار آمار عملکرد دستگاه‌ها محدود شود؛ بلکه باید مشخص شود درباره تکالیف اجرا‌نشده چه اقدام نظارتی و قضایی صورت گرفته، آیا مدیران مسئول مورد بازخواست قرار گرفته‌اند و سرانجام گزارش‌های ترک فعل احتمالی به کجا رسیده است.
در این میان، سازمان حفاظت محیط زیست به‌عنوان نهاد ناظر بر اجرای قانون، سازمان بازرسی کل کشور در جایگاه نهاد نظارتی و دستگاه قضایی در چارچوب صلاحیت‌های قانونی خود، هر یک مسئولیت‌هایی در پیگیری وضعیت اجرای این قانون دارند.
منبع: رسانیوز
