سه سال پس از ابلاغ سیاست‌های کلی توسعه دریامحور، شاید مهم‌ترین پرسشی که باید فراروی سیاست‌گذاران و متولیان این حوزه گذاشت، این است که چرا با وجود برخورداری از پنج‌هزارو 800 کیلومتر نوار ساحلی، زیرساخت‌های اولیه مورد نیاز و از همه مهم‌تر قرارگیری کشور در یک موقعیت منطقه‌ای ممتاز و کم‌نظیر، هنوز نتوانسته‌ایم «دریا» را به یک پیشران توسعه ملی و موتور مولد رشد اقتصادی تبدیل کنیم؟
پاسخ کوتاه به این پرسش راهبردی و مهم، این است که تحقق توسعه دریامحور در ایران، برخلاف برخی تصورات، بیش از آنکه از کمبود منابع و زیرساخت‌‌ها رنج ببرد، از نوعی آشفتگی و اعوجاج در فهم مسئله، فقدان بینش صحیح و نظریه روشن برای جاری‌سازی توسعه دریامحور و ناتوانی در تبدیل سیاست‌ها و برنامه‌ها به اقدامات اجرائی و دگرگونی در سازوکارهای متداول توسعه خشکیمحور (پارادایم پیشین توسعه سرزمینی) رنج می‌برد. اصلی‌ترین خطا در بدایت امر، به ساده‌سازی و ساده‌انگاری در بُعد مفهومی توسعه دریامحور بازمی‌گردد؛
گویی تصور کرده‌ایم با صدور چند فرمان و تدوین چند گزاره باید و نبایدی بدون تضمین، بدون مشوق مؤثر، بدون تأمین مالی معین و بدون نظارت مؤثر که فرضا به انتقال چند بنگاه صنعتی به سواحل، تعریف مجموعه‌ای از پروژه‌های بندری، ایجاد چند سکونتگاه شهری جدید و ارتقای محدود شاخص‌های زیرساختی (جاده، سد، انرژی و…) در طی یک دوره چندساله منجر می‌شود، ظرفیت‌های عظیم توسعه دریامحور در ایران آزاد شده و ما در مسیر پارادایم‌شیفت از توسعه خشکیمحور به توسعه دریامحور قرار گرفته‌ایم.
این در حالی است که توسعه دریامحور، یک سیاست‌بخشی مستقل و پروژه‌‌‌ای عمرانی برای آبادانی نوار ساحلی نیست؛ یک پارادایم توسعه سرزمینی دیرپا ولی در ایران مورد تغافل قرار‌گرفته است که امروز بازاندیشی در کل جغرافیای اقتصادی و نظام مدیریت توسعه سرزمینی کشور را ایجاب می‌کند.
در حداقل یک قرن گذشته، نظام مدیریت توسعه سرزمینی در ایران بر پایه تمرکز جمعیت، سرمایه، زیرساخت، خدمات پیشرفته و فرصت‌های اقتصادی در پهنه‌های خاصی از فلات مرکزی (نواحی خشک و کم‌آب دور از دریا) شکل گرفته و مناسبات پیچیده‌ای از وابستگی‌های اقتصادی، نهادی و سیاسی را به تبع خود پدید آورده است. نمی‌توان بدون شناخت جامع و روتوش از اقتصاد سیاسی این مناسبات و ترتیبات، چگونگی رابطه میان مرکز و پیرامون، ساحل و پس‌کرانه و جغرافیای موجود تولید و تجارت، از بازآرایی فضایی کانون‌های اقتصادی و جمعیتی کشور سخن گفت.
پیش از آنکه درباره استقرار فعالیت‌های جدید در سواحل تصمیم بگیریم، باید بدانیم چه عواملی طی دهه‌های گذشته مانع شکل‌گیری پیوند مؤثر اقتصاد ملی با دریا شده‌اند و چگونه می‌توان این مناسبات را اصلاح و بازآرایی کرد. امروز بخش عظیمی از منابع و امکانات خلق ثروت ملی کشور در استان‌های لایه میانی کشور (فارس، کرمان، یزد، اصفهان، مرکزی، تهران، البرز و سمنان) جایابی شده و نه‌فقط سواحل، بلکه حتی مرزهای خشکی و مناطق مرزی کشور نیز برخلاف تجربه دنیا به اندازه استعدادها، قابلیت‌ها و شایستگی‌های خود رشد و توسعه نیافته‌اند.
بنابراین، در صورت فهم‌نکردن دقیق و عمیق مسئله چرایی شکل‌گیری این وضعیت، کوشش پیشرو برای تحقق توسعه دریامحور چیزی جز دستورکاری شعاری و زینتی که تنها همان الگوی توسعه خشکیمحور پیشین را در صورت‌بندی جغرافیایی جدیدی بازتولید می‌کند، نخواهد بود.
بررسی و ارزیابی دو برنامه جامع مصوب 19 اردیبهشت ۱۴۰۳ و 9 شهریور ۱۴۰۵ که (احتمالا) مطابق با تکلیف بند 4 سیاست‌های کلی توسعه دریامحور تدوین شده، با وجود تفاوت‌هایی که در صورت‌بندی و دامنه اقدامات دارند، نشان می‌دهد که هنوز فاصله معناداری میان بلندپروازی سیاست‌های ابلاغی با ترتیبات اجرائی و معماری نهادی طراحی‌شده از سوی متولیان امر برای تحقق آنها وجود داشته و کوشش‌های انجام‌شده وافی به مقصود نبوده است. نکته بسیار مهم اینکه سه موضوع بنیادین و مقوم تدوین و اجرای طرح جامع توسعه دریامحور کشور که در بندهای
1 تا 3 سیاست‌های کلی به آن اشاره شده، یعنی سیاست‌گذاری یکپارچه امور دریایی و مدیریت چابک و کارآمد دریا، ایجاد قطب‌های توسعه دریایی پیشران در سواحل، جزایر و پس‌کرانه‌ها و تسهیل و توسعه سرمایه‌گذاری و مشارکت داخلی و خارجی، عملا تعیین تکلیف نشده و سازوکار و ترتیبات کارآمد و اثربخشی برای آنها پیش‌بینی نشده است. هرچند با مصوبه
26 دی 1403 هیئت وزیران، «شورای هماهنگی اجرای سیاست‌های کلی توسعه دریامحور و توسعه سواحل مکران» تشکیل شد، اما شواهد و قرائن بسیار، حکایت از آن دارد که تشکیل این شورا هم متضمن سیاست‌گذاری یکپارچه امور دریایی و تقسیم کار ملی و مدیریت چابک و کارآمد دریا نبوده است.
بررسی و ارزیابی نسخه مصوب شهریور سال جاری برنامه جامع تحقق سیاست‌های کلی توسعه دریامحور نیز حکایت از وجود برخی نارسایی‌ها و اشکالات در تنظیم و تنسیق ترتیبات و سازوکارهای تحقق توسعه دریامحور دارد. برای مثال، فصل دوم با عنوان «زنجیره‌های ارزش دریامحور» در چارچوب بند دوم سیاست‌های کلی تنظیم شده است؛ در حالی که بند دوم به صراحت بر «توسعه فعالیت‌های اقتصادی دریامحور و ایجاد قطب‌های توسعه دریایی پیشران در سواحل، جزایر و پس‌کرانه‌ها» تأکید دارد.
پرسش این است که این قطب‌ها کجا قرار است شکل بگیرند، چه فعالیت‌هایی آنها را به یکدیگر متصل می‌کند و چه نقشی برای پس‌کرانه‌های کشور در این منظومه تعریف شده است؟ در برنامه جدید، به‌رغم عنوان فصل، پاسخ روشنی به این پرسش‌ها داده نشده و بخش عمده تکالیف همچنان در قالب مسئولیت‌های دستگاهی و فهرستی از فعالیت‌های بخشی باقی مانده است.
یا در ماده ۵، برنامه جامع مجموعه‌ای از حوزه‌های اولویت‌دار را با تقسیم کار میان دستگاه‌ها پیش‌بینی کرده است، اما معلوم نیست این اولویت‌ها بر اساس چه مطالعه‌ای از بازارهای منطقه‌ای و جهانی، چه ارزیابی‌ای از مزیت‌های رقابتی ایران و چه شناختی از بازیگران و گلوگاه‌های زنجیره‌های ارزش انتخاب شده‌اند. تمرکز بر انرژی‌های تجدیدپذیر، شیلات و آبزی‌پروری، گردشگری ساحلی و صنایع نفت، گاز و پتروشیمی به‌خودی‌خود نادرست نیست؛ مسئله آن است که اقتصاد دریامحور را نمی‌توان به مجموعه‌ای از فعالیت‌های تولیدی مستقر در مجاورت دریا تقلیل داد.
بانکرینگ و سوخت‌رسانی دریایی، خدمات لجستیکی و بندری پیشرفته، تعمیر و نگهداری شناورها، خدمات بیمه و مالی دریایی، کارگزاری، مدیریت ناوگان و خدمات حرفه‌ای و دیجیتال دریایی از‌جمله فعالیت‌هایی هستند که می‌توانند ارزش افزوده بالایی ایجاد کنند، اما در صورت‌بندی اولویت‌های برنامه جایگاه متناسبی ندارند. برای درک اهمیت این غفلت، کافی است بدانیم بنا بر گزارش‌های منتشرشده در سال ۱۴۰۴، سهم ایران از بازار جهانی بانکرینگ حدود دو درصد برآورد شده است؛
در حالی که بیش از ۴۷ هزار کشتی در سال در خلیج فارس تردد می‌کنند و فجیره امارات بیش از ۹۰ درصد بازار بانکرینگ منطقه را در اختیار دارد. این نمونه به‌خوبی نشان می‌دهد که مسئله اصلی ما الزاما فقدان ظرفیت زیرساختی نیست، بلکه ناتوانی در تبدیل ظرفیت جغرافیایی به یک بسته رقابت‌پذیر از خدمات و مزیت‌های اقتصادی است. در همین چارچوب، ماده ۱۰ برنامه که انتشار فرصت‌های سرمایه‌گذاری دریامحور به زبان‌های فارسی، انگلیسی، عربی و روسی را مقرر کرده، واجد پرسش تأمل‌برانگیزی است: چرا چینی در میان زبان‌های انتخاب‌شده جایی ندارد؟
وقتی چین یکی از بازیگران اصلی تجارت دریایی جهان و از شرکای مهم اقتصادی ایران است، حذف زبان چینی از ابزار معرفی فرصت‌های سرمایه‌گذاری، دست‌کم نشان‌دهنده فقدان یک منطق روشن در شناسایی بازارها و شرکای هدف است. ماده ۹ نیز با تأکید بر واگذاری اراضی و تسهیل سرمایه‌گذاری، عمدتا بر ابزارهای اداری و حقوقی تکیه کرده و کمتر به مسئله بنیادی اقتصاد سرمایه‌گذاری، یعنی نرخ بازدهی تعدیل‌شده با ریسک و قابلیت پیش‌بینی محیط کسب‌وکار پرداخته است.
نمونه دیگر را می‌توان در تبصره ۲ ماده ۵ مشاهده کرد که دبیرخانه شورا را مکلف به زمینه‌سازی تأسیس شرکت‌های سرمایه‌گذاری سهامی عام با اولویت سهامداری غیردولتی و سقف سهم ۲۰درصدی دولت می‌کند. پرسش آن است که این شرکت‌ها قرار است دقیقا کدام مسئله حل‌نشده را برطرف کنند؟ چرا سهم دولت باید حداکثر ۲۰ درصد باشد و مبنای اقتصادی این عدد چیست؟ سرمایه‌گذار خصوصی با چه مشوق مالیاتی، تضمین حداقلی بازده، دسترسی به دارایی‌های مولد، تضمین خرید محصول یا سازوکار تقسیم ریسک مواجه خواهد شد که سرمایه خود را در این شرکت‌ها به کار گیرد؟
تأسیس یک شخصیت حقوقی جدید، به‌خودی‌خود نه سرمایه خلق می‌کند و نه ریسک سرمایه‌گذاری را کاهش می‌دهد. اگر قرار است این شرکت‌ها نقش توسعه‌گر و تجمیع‌کننده سرمایه را ایفا کنند، باید نسبت آنها با صندوق‌های پروژه، بازار سرمایه، نهادهای مالی، دارایی‌های دولت و پروژه‌های دارای توجیه اقتصادی مشخص شود. در غیر این صورت، این حکم نیز به یکی دیگر از احکام تأسیسی و کم‌اثر برنامه‌های توسعه‌ای کشور تبدیل خواهد شد. فصل چهارم مصوبه برنامه جامع با عنوان «تعادل و توازن سرزمینی»، در چارچوب بند چهارم سیاست‌های کلی تنظیم شده است؛
حال آنکه بند چهارم سیاست‌های کلی ناظر بر تدوین طرح جامع توسعه دریامحور از طریق پهنه‌بندی دریا، کرانه و پس‌کرانه است و اساسا مواد ذیل این فصل توجهی به تعادل و توزان سرزمینی ندارند. در حوزه جلب مشارکت جامعه محلی و بخش خصوصی، هرچند برنامه مصوب 1405 نسبت به برنامه قبلی پیشرفت‌هایی را نشان می‌دهد، ولی هنوز سازوکار روشنی برای مشارکت این بازیگران در کشف فرصت‌های اقتصادی، انتخاب زنجیره‌های ارزش، تعیین اولویت‌های سرمایه‌گذاری و تقسیم منافع توسعه طراحی نشده است. در واقع، مسئله فقط تعداد دفعات تکرار واژه «بخش خصوصی» یا «جامعه محلی» در متن دو سند نیست؛
مسئله آن است که این بازیگران چه حق تصمیم‌گیری، چه سهمی از منافع و چه مسئولیتی در قبال نتایج توسعه دارند. مشارکت واقعی را نمی‌توان با افزودن چند تکلیف حمایتی به دستگاه‌های اجرائی محقق کرد.
همه این کاستی‌ها در شرایطی رخ می‌دهد که اقتصاد دریامحور به‌شدت به تعاملات بین‌المللی وابسته است. توسعه کشتیرانی، بیمه، بانکرینگ، خدمات مالی و لجستیکی و حضور در زنجیره‌های جهانی تجارت، بدون تنش‌زدایی در روابط خارجی، دسترسی به بازارهای بین‌المللی و انطباق با استانداردها و قواعد پذیرفته‌شده جهانی، با محدودیت‌هایی جدی مواجه خواهد بود. نمی‌توان از تبدیل ایران به قطب دریایی منطقه سخن گفت، اما هزینه‌های ناشی از تحریم، محدودیت‌های بانکی، بیمه‌ای و حمل‌ونقلی و ضعف دیپلماسی اقتصادی را در طراحی برنامه نادیده گرفت.
از همین رو، توسعه دریامحور باید با بازتعریف جایگاه ژئواکونومیکی ایران در نظم جدید منطقه‌ای و جهانی پیوند بخورد؛ موضوعی که هنوز به یک نقشه راه عملیاتی و مورد تفاهم بازیگران اقتصادی و سیاسی کشور تبدیل نشده است. سرانجام مسئله تأمین مالی و حکمرانی همچنان پابرجاست.
برنامه ۱۴۰۳ با ۴۴ ماده و برنامه ۱۴۰۵ با ۴۲ ماده، مجموعه گسترده‌ای از تکالیف و اقدامات را بر دوش حدود ۳۰ دستگاه اجرائی گذاشته‌اند، اما هیچ‌کدام به‌طور کافی نشان نمی‌دهند که کدام اقدام در اولویت است، چه میزان سرمایه نیاز دارد، از کدام منبع تأمین می‌شود و چه نهادی مسئول پاسخ‌گویی در قبال نتیجه نهایی است. مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در ارزیابی برنامه نخست، آن را بیشتر مقدمه‌ای برای تدوین یک برنامه جامع دانست و بر ضرورت مدیریت واحد، دیپلماسی اقتصادی، توجه به هویت مناطق ساحلی، مشارکت جوامع محلی و اولویت‌بندی فعالیت‌های دارای بازدهی سریع تأکید کرد.
ارزیابی این مرکز از عملکرد فصل دوازدهم برنامه هفتم تا پایان شهریور ۱۴۰۴ نیز نشان می‌دهد که دولت در رفع بسیاری از گلوگاه‌های اصلی گذر و اقتصاد دریامحور، از‌جمله فقدان ابتکار کریدوری، بلاتکلیفی پروژه‌های اولویت‌دار و ضعف بهره‌برداری از ظرفیت‌های جغرافیایی، عملکرد قابل قبولی نداشته است. به گمان نگارنده، مسئله امروز توسعه دریامحور ایران، کمبود مصوبه و پروژه نیست؛ فقدان یک نظریه عملیاتی برای تبدیل دریا به موتور بازآرایی اقتصاد ملی است.
ما باید از شمارش تکالیف دستگاه‌ها و افزودن پروژه‌های بزرگ عبور کنیم و به جای آن، چند مأموریت اقتصادی روشن و رقابت‌پذیر را حول زنجیره‌های ارزش واقعی، بازارهای منطقه‌ای، بازیگران توانمند و ظرفیت‌های موجود تعریف کنیم. توسعه دریامحور زمانی معنا پیدا می‌کند که بندر از یک نقطه تخلیه و بارگیری، به کانون خدمات، تولید و لجستیک پیشرفته تبدیل شود؛ ساحل از محل استقرار پروژه‌های دولتی، به بستر خلق ارزش و کارآفرینی محلی بدل شود؛ و پس‌کرانه از حاشیه جغرافیای بندری به بخشی از شبکه ملی و بین‌المللی تولید و تجارت ارتقا یابد.
در غیر این صورت، خطر آن وجود دارد که به نام توسعه دریامحور، همان الگوی پرهزینه، متمرکز، دستگاه‌محور و پروژه‌زده گذشته را این بار در مجاورت دریا بازتولید کنیم؛ الگویی که نه از ظرفیت‌های دریا بهره‌برداری مؤثر می‌کند و نه گرهی از توسعه سرزمینی ایران می‌گشاید.
منبع: شبکه شرق
