چگونه می‌توان اثرگذاری برنامه‌های توسعه صنایع را ارزیابی کرد؟
امروز، اوضاع کمی متفاوت است و حضور دولت برای هدایت اقتصاد نقش مرکزی‌تری یافته است. علت این چرخش را می‌توان در افزایش نابرابری در اقتصادهای بازارمحور، رقابت‌های ژئوپلیتیک، تغییرات اقلیمی یا بروز همه‌گیری کرونا دانست. بنابر داده‌های صندوق بین‌المللی پول سهم سیاست‌های «مخل تجارت» بین سال‌های ۲۰۰۹ تا ۲۰۲۲ از ۵۶ به ۷۵درصد رسیده و سیاست‌های یارانه‌ای از ۳۶ به ۵۹درصد رسیده است.
با این حال این پرسش پابرجاست که آیا سیاست‌های صنعتی اثربخش هستند؟ مقاله تازه مدرسه کندی دانشگاه هاروارد با عنوان «تمام مسائل اقتصادی، محلی هستند» سعی دارد به این مساله پاسخ دهد. سنجش اثر سیاست‌های صنعتی از این رو مهم است که اجرا یا متوقف کردن آنها به این سوال گره خورده است. پرسش اصلی درباره حد و نوع بهینه این سیاست‌هاست: چگونه و چه سیاست‌هایی در اقتصاد اجرا شود بی‌آنکه منجر به ظهور یک دولت بزرگ شود؟
معیارهای متعارف ارزیابی
درحال حاضر سیاست‌های صنعتی با معیارهای متعارفی سنجیده می‌شوند که هر کدام از این معیارها کاستی‌هایی دارند. یکی از مهم‌ترین معیارها، رشد اقتصادی و رفاه کلان است. مشکل این متغیرها این است که به‌آرامی تغییر می‌کنند و تحت‌تاثیر عوامل متعددی قرار دارند. بنابراین نمی‌توان با مطالعه آنها به‌سرعت فهمید که یک سیاست صنعتی در حال ایجاد تحول ساختاری است.
ارزیابی‌های اقتصادسنجی که به صورت پسینی انجام می‌شوند، جدیدترین و به‌روزترین معیار سنجش هستند که به نظر بسیار قابل‌اتکا هستند. اگرچه روش‌های جدید استنباط عِلی می‌توانند اثر یک سیاست بر پیامدی مشخص، مانند اشتغال یا دستمزد، را با دقت بیشتری برآورد کنند، اما لزوما نشان نمی‌دهند که دستیابی به آن پیامد برای کل اقتصاد مطلوب بوده یا سیاست، شکست بازار را کاهش داده و از ایجاد اختلال‌های جدید جلوگیری کرده است.
ارزیابی‌های کیفی و شاخص‌های اجرایی کوتاه‌مدت نیز نمی‌توانند به طور کامل یک سیاست را ارزیابی کنند. بنابراین مقاله به دنبال چارچوبی است که سه ویژگی داشته باشد: در حین اجرای سیاست قابل‌استفاده باشد؛ برای انواع مختلف سیاست‌های صنعتی کاربرد داشته باشد؛ و بتوان آن را به استفاده از داده‌های اقتصادی موجود یا داده‌هایی که امکان گردآوری عملیاتی آنها وجود دارد، انجام داد.
پیشنهاد اساسی نویسندگان این است که به جای انتظار برای مشاهده تغییر در شاخص‌های کلان، تحولات اقتصادهای محلی را به عنوان نشانه‌های میانی پیشرفت سیاست صنعتی به‌صورت نظام‌مند پایش کنیم.
برای ارزیابی سیاست صنعتی باید آن را شناخت. نویسندگان سیاست صنعتی را این‌گونه تعریف می‌کنند: پروژه‌ای برای توسعه اقتصادی هدایت‌شده است که سازوکار اصلی آن، ساختن و گسترش ظرفیت‌های تولیدی است. بر این اساس سیاست صنعتی می‌تواند شامل ارتقای فناوری‌های پیشرفته، کاهش انتشار کربن یا بازسازی زنجیره‌های تامین باشد.
مفهوم محوری مقاله، Productive Capabilities یا ظرفیت‌های تولیدی است. این مفهوم از موجودی سرمایه فیزیکی، نیروی کار و فناوری فراتر می‌رود. برای مثال، احداث یک کارخانه نیمه‌رسانا به‌خودی‌خود به معنای ایجاد یک صنعت نیمه‌رسانا نیست. شکل‌گیری این صنعت به نیروی کار متخصص، تامین‌کنندگان قطعات و مواد، خدمات فنی، ارتباط با مراکز تحقیقاتی و روابط پایدار میان بنگاه‌ها نیاز دارد. ممکن است دولت بتواند ساختمان و ماشین‌آلات را در مدت نسبتا کوتاهی تامین کند، اما ایجاد دانش عملی، روابط تجاری و توانایی حل مسائل تولیدی به زمان و تجربه نیاز دارد.
چرا واحد ارزیابی باید محلی باشد؟
این مقاله سه استدلال اصلی را برای این انتخاب مطرح می‌کند. استدلال اول این است که ظرفیت‌های تولیدی در مکان‌های مشخص شکل می‌گیرند و در اقتصاد جهانی، سرمایه و فناوری می‌توانند جابه‌جا شوند؛ بااین‌حال، فعالیت‌های مولد و دانش تخصصی همچنان در مکان‌های مشخصی متمرکز می‌شوند. نمونه‌های شناخته‌شده‌ای مانند سیلیکون‌ولی، هالیوود و مناطق صنعتی جنوب آلمان نشان می‌دهند که مزیت تولیدی یک منطقه صرفا حاصل جمع سرمایه و نیروی کار مستقر در آن نیست. این مزیت به روابط و دانشی وابسته است که طی زمان شکل گرفته‌اند.
دومین استدلال این است که ایجاد ظرفیت تولیدی به مسیر تاریخی وابسته است. مفهوم وابستگی به مسیر (Path Dependence) در مقاله اهمیت محوری دارد. ظرفیت‌های تولیدی معمولا به‌صورت تدریجی و انباشتی شکل می‌گیرند. تصمیم‌های گذشته، تجربه تولید، روابط تجاری و یادگیری سازمانی بر امکان انتخاب‌های آینده تاثیر می‌گذارند. دو منطقه ممکن است منابع مالی، نیروی کار و زیرساخت‌های مشابهی داشته باشند، اما به دلیل تفاوت در تجربه صنعتی، سازمان‌دهی بنگاه‌ها، مهارت‌های موجود و نهادهای محلی، نتایج کاملا متفاوتی از یک سرمایه‌گذاری مشابه به دست آورند.
در نهایت سومین استدلال این است که اثرات محلی بخشی از نتیجه سیاست صنعتی‌اند. سیاست صنعتی ممکن است با هدف توسعه یک فناوری یا صنعت ملی طراحی شود، اما آثار آن در مناطق مختلف یکسان نخواهد بود.
هفت سازوکار اثرگذاری سیاست صنعتی
بخش اصلی مقاله، چارچوبی برای تبدیل استدلال نظری به شاخص‌های قابل‌اندازه‌گیری ارائه می‌کند. نویسندگان هفت سازوکار را معرفی می‌کنند که از طریق آنها سیاست صنعتی می‌تواند اقتصاد محلی را تغییر دهد. نکته مهم این است که مقاله ادعا نمی‌کند هر سیاست صنعتی باید از هر هفت مسیر اثر بگذارد. این سازوکارها فرضیه‌هایی درباره نحوه اثرگذاری سیاست‌اند که باید با داده‌ها آزموده شوند.
این هفت سازوکار عبارتند از: گسترش پایه صادراتی، آثار تکاثری ناشی از مصرف محلی، پیوندهای تولیدی و آثار داده-ستانده، تجمع جغرافیایی و شکل‌گیری خوشه‌های صنعتی، افزایش بهره‌وری و ساخت ظرفیت‌های تولیدی، آثار مالی عمومی و ظرفیت نهادی و ارتقای بازار کار.
ترتیب زمانی تفسیر شاخص‌ها
نویسندگان تاکید دارند که شاخص‌ها بر اساس زمان ظهور و جایگاه آنها در سازوکار توسعه دسته‌بندی شوند. مرحله اول کوتاه‌مدت است که نشانه‌های اولیه اجرای سرمایه‌گذاری پدیدار می‌شوند: سرمایه‌گذاری، مجوز ساخت، فعالیت ساختمانی، جذب کمک دولتی و ورود اولیه بنگاه‌ها. مرحله دوم میان‌مدت است که فعال شدن شبکه تولید محلی است و شاخص آن، آغاز فعالیت بنگاه‌ها، ایجاد اشتغال، گسترش روابط تامین‌کننده و خریدار، شکل‌گیری خدمات مکمل و توسعه مهارت‌ها هستند.
و در نهایت بلندمدت، تحول ساختاری و پیامدهای توسعه‌ای آشکار می‌شوند: افزایش بهره‌وری، ارتقای فناوری، رشد درآمد واقعی، بهبود کیفیت اشتغال و شکل‌گیری ظرفیت‌های تولیدی پایدار. این ترتیب یک الگوی تحلیلی است، نه قانونی که در همه صنایع به یک شکل برقرار باشد. بعضی آثار ممکن است زودتر ظاهر شوند و برخی دیگر سال‌ها طول بکشند.
محدودیت‌های چارچوب پیشنهادی
نویسندگان محدودیت‌های مهمی را برای ارزیابی مبتنی بر شاخص‌های محلی مطرح می‌کنند. این شاخص‌ها به‌تنهایی رابطه عِلی را اثبات نمی‌کنند، برخی از آنها تقریبی‌اند و با تاخیر زیادی نیز منتشر می‌شوند. در نتیجه، نویسندگان خواهان توسعه زیرساخت آماری اقتصاد محلی‌اند: داده‌هایی دقیق‌تر، با جزئیات جغرافیایی و صنعتی بیشتر، که به‌طور مستمر گردآوری شوند و امکان ارزیابی سیاست‌ها در حین اجرا را فراهم کنند.
یک چارچوب برای ایران
استدلال اصلی مقاله را می‌توان در سه گزاره خلاصه کرد: ۱. سیاست صنعتی با هدف تغییر ساختار تولید و ایجاد ظرفیت‌های تولیدی انجام می‌شود، نه صرفا افزایش کوتاه‌مدت سرمایه‌گذاری. ۲. ظرفیت‌های تولیدی از طریق تجربه، یادگیری، مهارت‌ها، روابط بنگاه‌ها و نهادهای محلی شکل می‌گیرند؛ بنابراین، برای مشاهده روند ایجاد آنها باید تحولات اقتصاد محلی را بررسی کرد. ۳. پیامدهای محلی هم نشانه‌ای از پیشرفت سیاست صنعتی‌اند و هم بخشی از نتیجه‌ای که سیاست باید بر اساس آن ارزیابی شود.
برای ارزیابی سیاست صنعتی ایران، این چارچوب می‌تواند به تغییر واحد تحلیل از «میزان حمایت از صنعت» به «ظرفیت تولیدی ایجادشده در مناطق و شبکه‌های صنعتی» کمک کند. اهمیت این مقاله برای تحلیل اقتصاد صنعتی ایران در این است که یک پرسش مهم را برجسته می‌کند: آیا سیاست صنعتی صرفا منابع بیشتری را به تولید اختصاص داده، یا توانایی اقتصاد برای تولید رقابتی، یادگیری فناورانه و ایجاد مشاغل باکیفیت را نیز افزایش داده است؟
منبع: دنیای اقتصاد
