کفایت صالحی، وکیل دادگستری و مدرس حقوق بینالملل در یادداشتی به بررسی تحریم هوانوردی ایران از سوی آمریکا پرداخت و نوشت: تحریم هوانوردی ایران، داستان تازهای نیست، اما اقدام اخیر آمریکا علیه صنعت هوانوردی ایران را نمیتوان صرفا ادامه یک سیاست تحریمی قدیمی دانست؛ در ۸ سپتامبر ۲۰۲۶، وزارت خزانهداری آمریکا از اعمال تحریم علیه ۳۶ هدف مرتبط با بخش هوانوردی ایران و قرار گرفتن ۲۷ شرکت هواپیمایی ایرانی در فهرست تحریمها خبر داد؛ در همین اقدام، شرکتها و واسطههای خارجی نیز هدف قرار گرفتند و برخی مجوزهای مرتبط با فعالیتهای هوانوردی ایران تعلیق شد؛
وزارت خزانهداری آمریکا همچنین اعلام کرد که اشخاص و شرکتهای خارجی که در انتقال هواپیما، خدمات بار، پشتیبانی فروش و فعالیتهای مرتبط با صنعت هوانوردی ایران مشارکت کنند، ممکن است با خطر تحریم مواجه شوند. اما پرسش اصلی این است: آیا یک دولت میتواند با اتکا به قوانین داخلی خود، آن هم در حوزهای که اساسا تحت یک رژیم حقوقی بینالمللی قرار دارد، دسترسی یک دولت عضو به شبکه حملونقل هوایی بینالمللی را محدود کند و آثار تصمیم خود را به شرکتها و اشخاص مستقر در کشورهای ثالث نیز تسری دهد؟ از منظر حقوق بینالملل، پاسخ به این پرسش به سادگی قابل پذیرش نیست.
هوانوردی، کالای تحریمی عادی نیست هواپیمایی کشوری با نفت، فولاد، خودرو یا حتی نظام بانکی تفاوت اساسی دارد؛ یک هواپیما برای پرواز ایمن، به مجموعهای از خدمات و تجهیزات فرامرزی وابسته است: قطعات، موتور، تعمیر و نگهداری، تجهیزات ناوبری، ارتباطات، سوخت، خدمات زمینی، فرودگاه، آموزش و پشتیبانی فنی؛ بنابراین، محدود کردن دسترسی یک کشور به این زنجیره، صرفا محدود کردن یک معامله تجاری نیست، بلکه میتواند بهصورت مستقیم بر توان عملیاتی و ایمنی شبکه حملونقل هوایی آن کشور اثر بگذارد.
کنوانسیون شیکاگو ۱۹۴۴ نیز دقیقا بر همین مبنا، نظامی بینالمللی برای هواپیمایی کشوری ایجاد کرده است؛ نظامی که در کنار حاکمیت دولتها، بر توسعه ایمن و منظم هوانوردی بینالمللی، همکاری میان دولتها، عدم تبعیض و فرصت منصفانه برای بهرهبرداری از خدمات هوایی تاکید دارد؛ ماده ۴۴ کنوانسیون نیز از اهداف ایکائو، توسعه ایمن و منظم هواپیمایی کشوری و فراهم کردن فرصت منصفانه برای فعالیت شرکتهای هواپیمایی بینالمللی را برمیشمارد؛
بنابراین، صلاحیت داخلی یک دولت نمیتواند به خودی خود پاسخ نهایی به مسئلهای باشد که آثار آن بر اجرای تعهدات بینالمللی همان دولت اثر میگذارد. از تحریم اولیه تا تحریم ثانویه؛ مسئله دقیقا کجاست؟ در تحلیل تحریمهای آمریکا باید میان تحریم اولیه (Primary Sanctions) و تحریم ثانویه (Secondary Sanctions) تفکیک کرد؛
در تحریم اولیه، دولت تحریمکننده عمدتا اشخاص و شرکتهای تابع صلاحیت خود را از انجام معاملات مشخص با طرف تحریمشده منع میکند، اما در تحریم ثانویه، دامنه فشار از اشخاص تحت صلاحیت مستقیم دولت تحریمکننده فراتر میرود و اشخاص و شرکتهای کشورهای ثالث نیز در صورت همکاری با طرف تحریمشده، در معرض محدودیت یا تحریم قرار میگیرند. در سابقه تحریمهای هوانوردی ایران نیز وزارت خزانهداری آمریکا به صراحت اشخاص ثالث و شرکتهای خارجی را به دلیل ارائه خدمات به ایرلاینهای ایرانی در معرض تحریم قرار داده و در برخی موارد از اعمال تحریمهای ثانویه سخن گفته است.
این همان نقطهای است که موضوع از یک تصمیم داخلی آمریکا فراتر میرود وقتی یک شرکت اروپایی، آسیایی یا خاورمیانهای، نه به دلیل نقض قانون کشور خود، بلکه به دلیل همکاری با یک شرکت ایرانی در معرض مجازات آمریکا قرار میگیرد، عملا با نوعی اثرگذاری فراسرزمینی مقررات تحریمی مواجه هستیم؛ البته صرف فراسرزمینی بودن یک مقرره، بهتنهایی برای اثبات نقض حقوق بینالملل کافی نیست، اما زمانی که این اثرگذاری با تعهدات مشخص یک دولت در یک معاهده چندجانبه تلاقی پیدا میکند، مسئله وارد قلمرو حقوق بینالملل میشود و در مورد هوانوردی، این معاهده مشخص وجود دارد: کنوانسیون شیکاگو.
کنوانسیون شیکاگو؛ نقطه ورود حقوق بینالملل ماده ۴ کنوانسیون شیکاگو مقرر میکند که دولتهای متعاهد نباید از هواپیمایی کشوری برای اهداف مغایر با اهداف کنوانسیون استفاده کنند؛ این ماده را نمیتوان منفک از ساختار کلی کنوانسیون تفسیر کرد؛ کنوانسیون شیکاگو برای ایجاد یک نظام بینالمللی ایمن، منظم و مبتنی بر همکاری در حوزه هواپیمایی کشوری ایجاد شده است؛ در همین چارچوب، ماده ۴۴ نیز بر توسعه ایمن و منظم هواپیمایی کشوری بینالمللی، احترام به حقوق دولتهای عضو و فراهم کردن فرصت منصفانه برای فعالیت شرکتهای هواپیمایی تاکید دارد؛
بنابراین، هنگامی که یک سیاست تحریمی به مرحلهای میرسد که نوسازی ناوگان، تعمیر و نگهداری، تامین قطعات، دریافت خدمات فنی و دیگر عناصر ضروری عملیات هوایی را با مانع مواجه میکند، دیگر نمیتوان موضوع را صرفا در چارچوب «آزادی یک دولت برای تحریم» تحلیل کرد. آزادی یک دولت در اعمال سیاستهای اقتصادی و خارجی خود، در برابر تعهدات قراردادی و بینالمللی آن دولت به موجب کنوانسیون شیکاگو تا کجا ادامه دارد؟ به نظر میرسد قویترین محور حقوقی ایران، نه صرفا در حوزه تجارت، بلکه در ایمنی هوانوردی قرار دارد؛
قطعه هواپیما، موتور، تجهیزات ناوبری و تعمیرات اساسی، کالای لوکس نیستند؛ اجزای زنجیره ایمنیاند. سابقه طرح موضوع آثار تحریمهای آمریکا بر ایمنی هواپیمایی کشوری در ایکائو ایران پیشتر موضوع آثار تحریمهای آمریکا بر ایمنی هواپیمایی کشوری را در ایکائو مطرح کرده است؛ سند رسمی A۳۶-WP/۲۷۵ به موضوع «نواقص ایمنی ناشی از تحریمهای آمریکا علیه هواپیمایی کشوری جمهوری اسلامی ایران» پرداخته و سابقه ماموریت حقیقتیاب ایکائو در ایران در سال ۲۰۰۵ را نیز ثبت کرده است؛
در این سند آمده است که محرومیت از قطعات یدکی و خدمات ضروری برای ایمنی هوانوردی با «حرف و روح» کنوانسیون شیکاگو ناسازگار است و ایکائو نباید به ابزاری برای اعمال سیاست خارجی تبدیل شود. اهمیت این سابقه برای وضعیت امروز روشن است: ایران برای اثبات اینکه تحریمهای هوانوردی میتوانند به ایمنی پروازها آسیب بزنند، الزاما مجبور نیست از نقطه صفر آغاز کند؛ موضوع پیشتر در ساختار تخصصی ایکائو بررسی و مستندسازی شده است.
تحریم هوانوردی و مسئله حقوق بشر یک لایه مهم دیگر نیز وجود دارد که نباید از آن غافل شد: تحریم هوانوردی فقط یک مسئله اقتصادی یا فنی نیست، بلکه میتواند آثار حقوق بشری نیز ایجاد کند؛ اگر محدودیت در تامین قطعات، تعمیرات، موتور، تجهیزات فنی یا خدمات ضروری موجب کاهش سطح ایمنی پروازها شود، در نهایت موضوع به امنیت جانی انسانها مربوط میشود؛ به همین دلیل، میتوان میان تحریمهای هوانوردی و حقوق بنیادین انسان، بهویژه حق حیات و حق سلامت، رابطه حقوقی برقرار کرد؛ این بحث صرفا یک استدلال سیاسی نیست.
گزارشهای کارشناسان و سازوکارهای حقوق بشری سازمان ملل درباره آثار اقدامهای قهری یکجانبه بر ایران، ازجمله در حوزه سلامت، بر این نکته تاکید کردهاند که محدودیتهای ناشی از تحریم میتواند دسترسی به کالاها و خدمات ضروری را دشوار کرده و آثار آن به حق سلامت و در مواردی حق حیات سرایت کند. در حوزه هوانوردی، این رابطه حتی روشنتر است: وقتی یک قطعه برای ایمنی پرواز ضروری است، جلوگیری از دسترسی به آن صرفا جلوگیری از یک معامله اقتصادی نیست؛ ممکن است بر ایمنی جان مسافران اثر بگذارد؛
البته از منظر حقوقی باید میان «وجود آثار حقوق بشری» و «اثبات نقض یک تعهد مشخص حقوق بشری» تفکیک کرد، اما همین آثار، ضرورت ارزیابی تحریمها از منظر حقوق بشر و اصل انسانی بودن نظام حقوق بینالملل را جدیتر میکند. تحریم هوانوردی، ایمنی جان انسانها را به خطر می اندازد آیا برای مقابله با رفتار احتمالی یک شرکت میتوان محدودیتی ایجاد کرد که آثار آن به کل شبکه هوانوردی غیرنظامی یک کشور سرایت کند؟ اینجاست که مفاهیمی مانند تناسب، عدم تبعیض، تعهدات ایمنی و اهداف کنوانسیون شیکاگو اهمیت پیدا میکنند؛
پاسخ حقوقی لزوما نباید ایجاد محدودیتی باشد که قطعات، خدمات فنی و عناصر حیاتی ایمنی را برای کل صنعت هوانوردی غیرنظامی یک کشور دشوار کند؛ با این اوضاع ایران یک ابزار حقوقی مشخص در اختیار دارد: ماده ۸۴ کنوانسیون شیکاگو. مطابق این ماده، اختلاف میان دولتهای متعاهد درباره تفسیر یا اجرای کنوانسیون، چنانچه از طریق مذاکره حل نشود، میتواند به شورای ایکائو ارجاع شود؛ خود ایکائو نیز سازوکار ماده ۸۴ را بهعنوان سازوکار حل اختلافهای مربوط به تفسیر و اجرای کنوانسیون شناسایی کرده است؛
این ظرفیت اهمیت زیادی دارد، زیرا پرونده را از «اعتراض به سیاست خارجی آمریکا» به یک اختلاف حقوقی درباره اجرای یک معاهده بینالمللی تبدیل میکند. ایران در سالهای گذشته موضوع آثار تحریمهای هوانوردی را در قالب کاربرگها و اسناد مختلف در ایکائو مطرح کرده است، اما اکنون میتوان این مسیر را از مرحله طرح موضوع به مرحله پیگیری رسمی اختلاف حقوقی ارتقا داد؛ سند A۳۶-WP/۲۷۵ نیز سابقه این پیگیریها و طرح موضوع در ارکان ایکائو را نشان میدهد.
با این شرایط نخست، دولت ایران باید مجموعه مقررات و اقدامهای آمریکا را که از نظر ایران با تعهدات کنوانسیون شیکاگو تعارض دارند، بهصورت دقیق و موردی احصا و مستندسازی کند. دوم، آثار این اقدامها بر ایمنی، تعمیر و نگهداری، تامین قطعات، خدمات فنی، سوخترسانی و دسترسی برابر به شبکه هوانوردی بینالمللی مستند شود. سوم، آثار حقوق بشری آن، بهویژه در ارتباط با حق حیات و سلامت، در یک پرونده حقوقی مستقل و مستند مورد توجه قرار گیرد. و چهارم، مطابق ماده ۸۴، اختلاف بهصورت رسمی با آمریکا مطرح و در صورت عدم حلوفصل از طریق مذاکره، موضوع به شورای ایکائو ارجاع شود.
این مسیر نه یک اقدام نمادین است و نه اقدامی خارج از نظام بینالملل، بلکه استفاده از سازوکاری است که خود دولتهای متعاهد در کنوانسیون شیکاگو برای حل اختلافات مربوط به تفسیر و اجرای آن پذیرفتهاند. تحریم هوانوردی ایران، اگر صرفا به ممنوعیت یک معامله میان یک شرکت آمریکایی و یک شرکت ایرانی محدود بود، موضوع حقوقی متفاوتی داشت؛
هنگامی که تحریم به شرکتهای ثالث، خدمات تعمیر و نگهداری، تامین قطعات، انتقال هواپیما، خدمات زمینی، پشتیبانی فنی و دیگر حلقههای زنجیره هوانوردی سرایت میکند، دیگر با یک اختلاف تجاری ساده مواجه نیستیم، بلکه سخن از حق یک دولت عضو برای حضور و فعالیت در نظام هوانوردی بینالمللی است و مهمتر از آن، سخن از ایمنی جان انسانها است. کنوانسیون شیکاگو برای ایجاد یک نظام هوانوردی بینالمللی ایمن و منظم شکل گرفته است؛
اگر اعمال یکجانبه مقررات داخلی یک دولت به تضعیف نظاممند ایمنی یا محرومیت ساختاری یک عضو از امکانات ضروری هوانوردی منجر شود، استناد صرف به «صلاحیت داخلی» نمیتواند مانع بررسی آثار آن در چارچوب حقوق بینالملل شود. از همین منظر، اقدام اخیر آمریکا را میتوان نه صرفا یک دور جدید از تحریمها، بلکه آزمونی برای ظرفیت حقوق بینالملل در مواجهه با تحریمهای فراسرزمینی و آثار آنها بر ایمنی و حقوق بنیادین انسان دانست و پاسخ ایران نیز نباید صرفا اعتراض به تحریم باشد.
براساس گزارش وبسایت ستاد حقوق بشر، باید تحریم را به یک اختلاف حقوقی مشخص درباره تعهدات دولتها در کنوانسیون شیکاگو تبدیل کرد و در کنار آن، آثار حقوق بشری اقدامهای تحریمی را نیز مستند و پیگیری کرد؛ تفاوت این دو رویکرد، تفاوت میان «اعتراض به یک تصمیم سیاسی» و «مطالبه اجرای یک تعهد بینالمللی» است و به نظر میرسد در شرایط کنونی، حقوق بینالملل ظرفیت آن را دارد که از یک ابزار دفاعی صرف، به ابزار فعال پیگیری حقوق جمهوری اسلامی ایران تبدیل شود.
بیشتر بخوانید: نقض صریح ایمنی هوانوردی و حقوق بشر زیر سایه تحریمهای تازه واشنگتن ابعاد حقوقی حملهها به فرودگاهها و زیرساختهای هوانوردی غیرنظامی ایران
منبع: خبرگزاری میزان
