دریای خزر، بزرگترین پهنه آبی محصور در خشکی جهان، از اهمیت راهبردی، اقتصادی و زیستمحیطی ویژهای برخوردار است؛ پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۹۱ و ظهور ۳ کشور جدید ساحلی شامل جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان، ضرورت تعیین رژیم حقوقی نوین برای این پهنه آبی بیش از پیش احساس شد. کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر که در ۱۲ آگوست ۲۰۱۸ (۲۱ مرداد ۱۳۹۷) در شهر آکتائو قزاقستان به امضای سران ۵ کشور ساحلی رسید، مهمترین سند حقوقی در این زمینه محسوب و از آن بهعنوان «قانون اساسی دریای خزر» یاد میشود.
امیر بیپروا، کارشناس حقوق بینالملل در یادداشتی برای خبرگزاری میزان به موضوع کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر پرداخت؛ متن این یادداشت به شرح زیر است: دریای خزر فقط یک پهنه آبی نیست؛ محل تلاقی تاریخ، امنیت، انرژی، محیطزیست و منافع ۵ کشور ساحلی است؛ هرگاه سخن از رژیم حقوقی خزر به میان میآید، بحث مشهور «سهم ۵۰ درصدی ایران» نیز دوباره مطرح میشود؛ گروهی معتقدند ایران در گذشته مالک نیمی از خزر بوده و اکنون بخش بزرگی از حق تاریخی خود را از دست داده است؛ در مقابل، برخی اساسا وجود چنین حقی را انکار میکنند؛
برای داوری درست باید میان «حقوق برابر ایران و شوروی»، «مالکیت بر نیمی از دریا»، «محدوده عملی فعالیت ایران» و «سهمی که ممکن است در آینده از طریق تحدید حدود تعیین شود» تفاوت قائل شد. خزر؛ دریا یا دریاچه؟ نخستین پرسش این است که آیا خزر از نظر حقوقی دریاست یا دریاچه؛ پاسخ سادهای وجود ندارد؛ خزر از نظر جغرافیایی بزرگترین دریاچه جهان است، زیرا ارتباط طبیعی با اقیانوسهای آزاد ندارد؛ در عین حال، وسعت زیاد، کشتیرانی، منابع نفت و گاز و اهمیت امنیتی آن سبب شده است نتوان آن را مانند یک دریاچه مرزی معمولی اداره کرد.
اگر خزر یک دریای معمولی محسوب میشد، امکان اعمال قواعد عمومی حقوق بینالملل دریاها، ازجمله قواعد مربوط به دریای سرزمینی، منطقه انحصاری اقتصادی و فلات قاره وجود داشت؛ اگر هم یک دریاچه مرزی معمولی تلقی میشد، کشورهای ساحلی میتوانستند آن را براساس خط میانه یا توافقهای خاص تقسیم کنند؛ کشورهای ساحلی سرانجام راه سومی را انتخاب کردند: ایجاد رژیمی مخصوص خزر که ترکیبی از مناطق تحت حاکمیت دولتهای ساحلی، حقوق انحصاری و پهنههای قابل استفاده مشترک است.
میراث دوره روسیه تزاری تا اوایل قرن نوزدهم، وضعیت خزر بیش از آن که تابع یک نظام حقوقی جامع و دقیق باشد، تحت تاثیر قدرت سیاسی و نظامی ایران و روسیه قرار داشت؛ پس از شکست ایران در جنگهای ایران و روسیه، عهدنامه گلستان در سال ۱۸۱۳ و سپس عهدنامه ترکمانچای در سال ۱۸۲۸ موقعیت ایران را تضعیف کرد. براساس ترتیبات آن دوره، ایران و روسیه میتوانستند از کشتیهای تجاری در خزر استفاده کنند، اما حق داشتن کشتی جنگی عملا در انحصار روسیه قرار گرفت؛ این محدودیت نماد روشنی از برتری روسیه تزاری در خزر بود؛
با وجود این، حتی عهدنامه ترکمانچای نیز خزر را از نظر مساحت، آبها، بستر یا منابع میان دو کشور تقسیم نکرد و سهم درصدی مشخصی برای ایران در نظر نگرفت. بنابراین، نمیتوان گفت پیش از انقلاب روسیه، نیمی از خزر براساس یک سند حقوقی معتبر متعلق به ایران بوده است؛ آنچه وجود داشت، برتری سیاسی و نظامی روسیه و محدودشدن قدرت دریایی ایران بود، نه تقسیم رسمی خزر به دو نیمه. قرارداد ۱۹۲۱ و بازگشت برابری حقوقی پس از انقلاب روسیه، دولت شوروی در عهدنامه مودت ۱۹۲۱ بسیاری از امتیازات دوران تزاری را کنار گذاشت و حق کشتیرانی ایران را به رسمیت شناخت؛
این تحول برای ایران اهمیت زیادی داشت، زیرا موقعیت نابرابر دوران تزاری را تغییر میداد و اصل برخورداری دو کشور از حقوق کشتیرانی را احیا میکرد. در قراردادهای بعدی، بهویژه قراردادهای ۱۹۳۵ و ۱۹۴۰، نیز بر برخی حقوق برابر ایران و شوروی تاکید شد؛ کشتیهای دو کشور حق کشتیرانی با پرچم خود را داشتند و حضور کشتیهای کشورهای ثالث در خزر پذیرفته نمیشد؛ همچنین برای هر کشور یک محدوده انحصاری ماهیگیری تا فاصله ده مایل دریایی از ساحل در نظر گرفته شده بود.
با وجود این، هیچیک از این اسناد نگفتهاند که ۵۰ درصد سطح، بستر یا منابع خزر متعلق به ایران و ۵۰ درصد دیگر متعلق به شوروی است؛ منابع نفت و گاز بستر خزر نیز میان دو کشور تقسیم نشده بود؛ تعبیر «دریای ایران و شوروی» بیانگر انحصار استفاده از خزر برای دو کشور ساحلی بود، نه لزوما مالکیت مساوی هریک بر نیمی از مساحت آن. سهم ۵۰ درصدی؛ حق تاریخی یا برداشت سیاسی؟ ادعای سهم ۵۰ درصدی بر یک استدلال ظاهرا ساده استوار است: در آن زمان خزر فقط دو کشور ساحلی داشت و ایران و شوروی نیز در برخی زمینهها از حقوق برابر برخوردار بودند؛ پس هر یک باید مالک نیمی از خزر محسوب شوند.
اشکال این استدلال آن است که برابری حقوقی دو دولت در کشتیرانی یا ماهیگیری الزاما به معنای مالکیت مساوی بر مساحت دریا نیست؛ ممکن است دو کشور از حق برابر برای کشتیرانی در تمام یک پهنه آبی برخوردار باشند، بدون آن که هرکدام مالک ۵۰ درصد آن باشند. در متن معاهدههای ایران و شوروی عبارتی که به صراحت خزر را به دو سهم مساوی تقسیم کند، وجود ندارد؛ نقشه رسمی مورد توافقی نیز ترسیم نشده بود که نیمی از سطح یا بستر خزر را متعلق به ایران نشان دهد؛
از این رو، سهم ۵۰ درصدی را میتوان یک نظریه حقوقی یا مطالبه سیاسی مبتنی بر اصل برابری دو دولت دانست، اما نمیتوان آن را حقی قطعی و تثبیتشده در یک معاهده معرفی کرد. البته این واقعیت نباید به معنای نادیدهگرفتن حقوق ایران باشد؛ ایران میتوانست استدلال کند که رژیم گذشته بر مشارکت انحصاری و برابری دو کشور استوار بوده و فروپاشی شوروی نباید موجب کاهش حقوق ایران شود؛ با وجود این، تبدیل این استدلال به مالکیت دقیق ۵۰ درصدی با دو مانع اساسی روبهرو بود: نبود نص صریح قراردادی و فقدان مرزبندی رسمی آبها، بستر و زیربستر.
خط آستارا–حسنقلی و واقعیت عملی در دوران شوروی، فعالیتهای دریایی ایران عملا بیشتر در بخش جنوبی خط فرضی میان آستارا در غرب و حسنقلی در شرق انجام میشد؛ مساحت جنوب این خط معمولا حدود ۱۳ تا ۱۴ درصد کل خزر برآورد شده است و شناورها و هواپیماهای ایرانی نیز غالبا از این محدوده فراتر نمیرفتند، اما وضعیت حقوقی این خط با واقعیت عملی آن متفاوت است. خط آستارا–حسنقلی در قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ بهعنوان مرز جامع و قطعی آبها، بستر و زیربستر خزر تعیین نشده بود؛
جمهوری اسلامی ایران نیز این خط را مرز معتبر و مورد توافق دریایی نمیشناسد و معتقد است رویه یکجانبه شوروی یا محدودیتهای ناشی از برتری سیاسی و نظامی آن کشور نمیتواند جانشین توافق رسمی تحدید حدود شود. برخی حقوقدانان استمرار رفتار دو کشور را نشانه شکلگیری نوعی مرز عملی یا حتی عرفی دانستهاند، اما در مقابل میتوان گفت سکوت یا محدودیت رفتاری یک دولت، بهویژه در شرایط عدم توازن شدید قدرت، لزوما به معنای رضایت حقوقی آن دولت به ایجاد مرزی دائمی نیست.
در نتیجه، همانگونه که سهم ۵۰ درصدی پشتوانه صریح قراردادی ندارد، عدد ۱۳ یا ۱۴ درصد نیز نباید بدون توضیح بهعنوان سهم قطعی و رسمی ایران معرفی شود؛ عدد نخست بیشتر یک ادعای مبتنی بر برابری دو دولت و عدد دوم انعکاسدهنده وضعیت عملی و جغرافیایی دوره شوروی است؛ هیچیک بهتنهایی جایگزین توافق معتبر تحدید حدود نیست. فروپاشی شوروی و آغاز مسئلهای تازه با فروپاشی شوروی در سال ۱۹۹۱، تعداد کشورهای ساحلی خزر از دو کشور به ۵ کشور افزایش یافت: ایران، روسیه، جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان؛
این تحول مسئله دشواری ایجاد کرد: آیا کشورهای جدید باید جانشین حقوق و تعهدات شوروی میشدند یا هر ۵ کشور باید از حقوق مستقل و مساوی برخوردار باشند؟ ایران در مقطعی بر اداره مشترک خزر تاکید میکرد و سپس تقسیم مساوی آن میان ۵ کشور و برخورداری هر کشور از ۲۰ درصد را بهعنوان یک موضع مذاکرهای مطرح ساخت؛ با وجود این، رقم ۲۰ درصد نیز هیچگاه در یک معاهده تحدید حدود مورد قبول همه کشورهای ساحلی تثبیت نشد و نباید آن را سهم قطعی و نهایی ایران دانست. در مقابل، برخی کشورهای ساحلی خواهان تقسیم بستر دریا براساس خط میانه اصلاحشده بودند؛
اجرای مکانیکی این روش، به دلیل شکل مقعر سواحل ایران، میتوانست بخش کوچکتری از بستر را در اختیار کشور قرار دهد؛ به همین دلیل، ایران بر لزوم توجه به اصل انصاف، وضعیت خاص جغرافیایی ساحل خود و دستیابی به نتیجهای عادلانه تاکید کرده است. اختلافها فقط درباره مساحت نیست؛ میدانهای نفت و گاز نیز بهطور نامتوازن در بخشهای مختلف خزر قرار گرفتهاند؛ به همین دلیل، حتی چند درصد تغییر در مرزبندی میتواند آثار اقتصادی و راهبردی مهمی داشته باشد.
بیشتر بخوانید: آخرین نفسهای فک خزری؛ آیا حقوق بینالملل میتواند آن را نجات دهد؟ کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر؛ نگاهی جامع به نمونه توسعه حقوق بینالملل منطقهای
کنوانسیون آکتائو؛ توافقی مهم، اما نه تقسیم نهایی پس از بیش از دو دهه مذاکره، سران ۵ کشور در سال ۲۰۱۸ کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر را در شهر آکتائو قزاقستان امضا کردند؛ این کنوانسیون چارچوب یک رژیم حقوقی ویژه برای خزر را طراحی کرد و آگاهانه از پاسخ صریح به این پرسش که خزر دریا یا دریاچه است، پرهیز کرد. براساس کنوانسیون، هر کشور میتواند تا ۱۵ مایل دریایی آبهای سرزمینی داشته باشد؛ پس از آن، یک منطقه ۱۰ مایلی انحصاری ماهیگیری قرار میگیرد؛ بخش باقیمانده سطح آب نیز پهنه مشترک دریایی است که با رعایت مقررات کنوانسیون در دسترس ۵ کشور ساحلی قرار دارد.
با وجود این، مهمترین مسئله، یعنی تقسیم بستر و زیربستر خزر، در کنوانسیون حل نشده است؛ ماده ۸ تعیین حدود بستر و زیربستر را به توافق کشورهای دارای سواحل مجاور یا مقابل واگذار میکند؛ بنابراین، کنوانسیون آکتائو هیچ سهمی، اعم از ۵۰، ۲۰، ۱۳ یا ۱۱ درصد، برای ایران تعیین نکرده است. این نکته اهمیت فراوانی دارد، زیرا برخی منتقدان تصور میکنند ایران با امضای کنوانسیون رسما به سهمی حدود ۱۱ یا ۱۳ درصد رضایت داده است؛ چنین عددی در متن کنوانسیون وجود ندارد؛ البته این امر به معنای تضمین سهم ۲۰ درصدی ایران هم نیست؛
میزان نهایی بخش ایران، بهویژه در بستر جنوبی خزر، به مذاکرات و توافقهای تحدید حدود با جمهوری آذربایجان و ترکمنستان بستگی دارد. در زمان نگارش این یادداشت، فرایند تصویب داخلی کنوانسیون در ایران هنوز تکمیل نشده است؛ از آنجا که لازمالاجراشدن آن به تصویب هر ۵ کشور ساحلی وابسته است، بهتر است گفته شود کنوانسیون آکتائو چارچوب رژیم جدید خزر را پیشبینی کرده، نه اینکه تمام ابعاد آن هماکنون بهطور کامل اجرایی و نهایی شده باشد. خطوط مبدأ و وضعیت نامساعد ساحل ایران خط مبدأ نقطهای است که عرض آبهای سرزمینی و منطقه ماهیگیری از آن اندازهگیری میشود؛
بنابراین، نحوه ترسیم آن میتواند بهصورت مستقیم بر وسعت مناطق دریایی هر کشور اثر بگذارد. ساحل ایران در خزر نسبتا هموار و مقعر است و جزایر ساحلی فراوانی ندارد؛ این وضعیت میتواند ایران را در مقایسه با برخی کشورهای دیگر در موقعیت نامساعد قرار دهد؛ به همین دلیل، در کنوانسیون تصریح شده است که اگر شکل ساحل یک کشور آن را در تعیین آبهای داخلی آشکارا در وضعیت نامساعد قرار دهد، این امر باید هنگام تدوین روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم مورد توجه قرار گیرد.
ایران همزمان با امضای کنوانسیون، در اعلامیه تفسیری خود نیز بر این موضوع تاکید کرد که روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم باید در موافقتنامهای جداگانه و با توافق همه طرفها مشخص شود؛ بنابراین، مسئله خطوط مبدأ و آثار آن بر مناطق دریایی ایران همچنان بخشی مهم از مذاکرات آینده است. منع بهرهبرداری یکجانبه در مناطق تحدید حدودنشده یکی از عناصر اصلی موضع رسمی ایران این است که تا زمان تعیین حدود نهایی، هیچ کشور ساحلی نباید در مناطق مورد اختلاف بهصورت یکجانبه به اکتشاف یا بهرهبرداری از منابع بپردازد.
از دید ایران، برای جلوگیری از اختلاف دو راه قابل قبول وجود دارد: یا طرفها تا زمان حصول توافق از هرگونه بهرهبرداری یکجانبه خودداری کنند، یا با انعقاد توافقی موقت، منابع موجود را بهصورت مشترک توسعه دهند؛ چنین ترتیباتی در حقوق بینالملل نیز شناخته شده است و میتواند بدون لطمهزدن به ادعاهای مرزی طرفها، از تشدید تنش جلوگیری کند. این موضوع بهویژه درباره مناطقی در جنوب خزر اهمیت دارد که مرز بستر میان ایران، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان هنوز بهطور نهایی تعیین نشده است.
دستاورد امنیتی کنوانسیون یکی از مهمترین امتیازهای کنوانسیون برای ایران، منع حضور نیروهای نظامی کشورهای غیرساحلی است؛ براساس این رژیم، امنیت خزر باید فقط بهوسیله ۵ کشور ساحلی تامین شود و هیچیک از آنها نباید قلمرو خود را برای تجاوز یا اقدام نظامی علیه کشور ساحلی دیگری در اختیار یک قدرت خارجی قرار دهد. این قاعده از منظر امنیت ملی ایران و روسیه اهمیت ویژهای دارد، زیرا مانع استقرار مستقیم نیروهای نظامی کشورهای غیرساحلی در دریای خزر میشود؛ همچنین دریانوردی در خزر اصولا به کشتیهای تحت پرچم پنج کشور ساحلی اختصاص یافته است.
با وجود این، این دستاورد امنیتی نباید موجب کماهمیتشدن مسائل مربوط به تحدید حدود، خطوط مبدأ، منابع انرژی و ملاحظات محیطزیستی شود؛ ارزیابی کنوانسیون باید مجموعه آثار امنیتی، اقتصادی، حقوقی و زیستمحیطی آن را دربرگیرد. محیطزیست؛ حلقه فراموششده رژیم حقوقی مناقشه بر سر درصدها نباید مسائل اصلی خزر را از نظرها پنهان کند؛ کاهش سطح آب، آلودگی ناشی از فعالیتهای نفتی، ورود فاضلاب و مواد شیمیایی، صید بیرویه، تخریب زیستگاهها و کاهش جمعیت فک خزری، موجودیت این پهنه آبی را تهدید میکند.
ممکن است کشورهای ساحلی سالها بر سر تقسیم بستر مذاکره کنند، اما اگر روند تخریب ادامه یابد، موضوع اختلاف آنها بهتدریج ارزش اقتصادی و زیستمحیطی خود را از دست خواهد داد؛ کنوانسیون تهران درباره حفاظت از محیطزیست دریای خزر و پروتکلهای آن زمینه حقوقی همکاری را فراهم کردهاند، ولی اجرای موثر آنها به شفافیت، تبادل اطلاعات، ارزیابی زیستمحیطی فرامرزی و پاسخگویی دولتها نیاز دارد. منافع ایران چگونه بهتر تامین میشود؟ دفاع از حقوق ایران نباید صرفا بر یک عدد تاریخی اثباتنشده استوار شود؛
تکرار شعار سهم ۵۰ درصدی، بدون ارائه سندی که مالکیت نیمی از خزر را تثبیت کرده باشد، موضع حقوقی ایران را تقویت نمیکند؛ در مقابل، پذیرش شتابزده هر مرزبندی نیز میتواند منافع نسلهای آینده را به خطر اندازد. ایران باید بر مجموعهای از معیارهای حقوقی و عینی تاکید کند: وضعیت خاص جغرافیایی سواحل جنوبی، اصل انصاف، دسترسی موثر به منابع، امنیت، سابقه رژیم انحصاری ایران و شوروی، ضرورت پرهیز از قرارگرفتن ایران در وضعیت نامساعد و حفاظت از محیطزیست. همچنین هر توافق نهایی درباره مرزهای بستر باید شفاف، مستدل و پس از بررسی دقیق حقوقی، فنی و اقتصادی منعقد شود؛
تحدید حدود تنها یک محاسبه هندسی نیست؛ عواملی مانند شکل ساحل، وجود منابع، رفتار تاریخی طرفها، ملاحظات امنیتی و ضرورت دستیابی به نتیجهای منصفانه نیز میتوانند در مذاکرات مورد توجه قرار گیرند. سخن پایانی رژیم حقوقی دریای خزر را نمیتوان در یک عدد خلاصه کرد؛ ایران در دوره شوروی از برخی حقوق برابر برخوردار بود، اما سندی که مالکیت ۵۰ درصد خزر را بهصراحت به ایران واگذار کرده باشد، وجود ندارد؛ محدوده عملی فعالیت ایران نیز عمدتا به جنوب خط آستارا–حسنقلی محدود بود، ولی این خط از نظر ایران مرز قانونی و مورد توافق دریایی محسوب نمیشود.
رقم ۲۰ درصد نیز موضعی مذاکرهای بوده است، نه سهم تثبیتشده در یک معاهده؛ کنوانسیون آکتائو چارچوبی برای کشتیرانی، ماهیگیری، امنیت، حفاظت محیطزیست و استفاده از آبهای خزر فراهم کرده، اما تقسیم نهایی بستر و منابع را حل نکرده است؛ از این رو، پرونده سهم ایران هنوز بسته نشده است. مسئله واقعی نه دفاع احساسی از عدد ۵۰ درصد است و نه پذیرش عددی کوچک بهعنوان واقعیتی اجتنابناپذیر؛
مسئله اصلی آن است که ایران چگونه میتواند با تکیه بر حقوق بینالملل، اصل انصاف، مذاکرات حرفهای، منع اقدامهای یکجانبه و ملاحظات محیطزیستی، سهمی عادلانه و پایدار از خزر را برای نسل حاضر و آینده تضمین کند. انتهای پیام/
منبع: خبرگزاری میزان